銀行案防3

以制度建設為核心構筑起防范案件風險的屏障

隨著監(jiān)管部門監(jiān)管力度的加大、商業(yè)銀行風險管理的普遍加強以及全社會信息透明度的日益提高，近一段時期，商業(yè)銀行陸續(xù)暴露了一些違法違規(guī)案件。深刻剖析這些銀行案件，我們不難看出，案件產生的根本原因是制度缺失或執(zhí)行不力。當前銀監(jiān)會正在組織在全國銀行業(yè)金融機構開展以制度建設為核心的案件專項治理活動，其宗旨是以制度建設為核心從根本上構筑防范案件風險的屏障。

制度缺失和執(zhí)行不力是銀行業(yè)案件多發(fā)的根本原因

諾貝爾經濟學獎獲得者、新制度經濟學主要代表人物道格拉斯。C.諾思（DouglassC.North）對制度作了如下定義：“制度是一系列被制定出來規(guī)則、應遵循的要求與合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束追求福利或最大化利益的個人行為�！边@一定義說明制度是人們創(chuàng)造的、用以限制人們行為的框架。制度可以提供及時、準確的信息，規(guī)范從業(yè)人員的行為，減少工作的不確定性，降低風險。我們常說“立規(guī)矩，成方圓”，通俗地反映了制度的重要性。制度在銀行業(yè)風險管理、案件防范中起著關鍵性作用，銀行業(yè)的穩(wěn)健運行是以健全的產權制度、業(yè)務經營制度、內部控制制度、監(jiān)督制約制度等制度作保障的。但我國銀行業(yè)發(fā)生的各種違法違規(guī)案件，暴露了銀行業(yè)金融機構在制度建設與執(zhí)行中存在著明顯的缺陷。

（一）體制轉軌時期存在制度缺陷。在兩種體制轉軌過程中，由于新舊體制的摩擦、深層次矛盾沒有得到根本解決，容易產生金融風險。這是由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的國家所特有的風險，主要是由于缺乏市場機制的約束力和經濟主體之間不完整甚至扭曲的信用關系造成的。1998年經濟過熱和亞洲金融危機期間，包括亞行在內的各國銀行案件不斷發(fā)生。在外界看來，這種似乎與宏觀經濟周期相伴隨的“怪圈”再次投影在我國加速改革的銀行業(yè)身上。國民經濟處于高速增長期，又是矛盾的凸顯期，社會調解、監(jiān)督機制和法律建設還不完善，誘發(fā)犯罪的消極因素增多。處于改革攻堅階段的銀行業(yè)，大量的新制度還很不完善，操作還不規(guī)范，管理還不夠嚴謹，最容易給犯罪分子帶來可乘之機，致使銀行案件在經濟改革、銀行改革的過程中不斷呈現。

（二）公司治理機制不完善。公司治理是一系列定義了股東、管理者、債權人和其他利益相關人之間關系的規(guī)則。公司治理的目的為解決因所有權和經營權相分離而產生的委托－代理問題而設定的制度安排。從銀行內部來看，國有商業(yè)銀行的公司治理機制建設取得一定的成果。但是，公司治理機制的改革并不徹底，普遍存在缺陷。表現在：責任不清，權力不明，追究不嚴，經營決策權過于集中，缺乏有效的制衡機制，尤其對基層高管人員缺乏有效監(jiān)督，導致“內部人控制”問題嚴重。從一定意義上來說，這也是近來國有商業(yè)銀行案件高發(fā)的最主要原因。

（三）內控基本制度安排缺失或執(zhí)行不力。主要表現在內部控制不能覆蓋所有風險點，許多基層機構未建立并執(zhí)行異地交流制度、重要崗位輪換制度、強制休假制度和近親屬回避制度，從而為犯罪分子長期作案、合伙作案提供了可乘之機；內控制度建設滯后于業(yè)務發(fā)展，控制手段欠缺，操作風險突出；銀行內部各崗位有章不循、違規(guī)操作、逆程序辦理業(yè)務、玩忽職守等問題相當嚴重。權力大于制度、情面大于制度，違反領導意志就會下崗失業(yè)，喪失利益，制度執(zhí)行受到嚴峻挑戰(zhàn)，“順水人情”成為“潛規(guī)則”。

（四）制裁違規(guī)行為的制度安排力度不夠。由于“人是理性的”，因此當違反制度所付出的成本小于收益時，制度對人的約束就會大打折扣。在銀行業(yè)金融機構中，主要表現為對案件的查處不嚴，責任追究的力度不夠。對違法違紀人員處理上，靈活性有余，原則性不足；重經濟處罰，輕行政處分；避重就輕，只處理當事人，不層層追究相關責任人和領導責任；個別機構領導對違規(guī)違紀案件往往是大事化小、小事化了，甚至為保政績，隱瞞案件，自行消化，使案件得不到及時查處，助長了作案人的僥幸心理。由于對違規(guī)問題查處不嚴，變相培育了“違規(guī)文化”，即不違規(guī)吃虧、不違規(guī)不發(fā)展。

（五）缺少有效監(jiān)督制約的制度安排。內部審計部門未真正做到全系統(tǒng)垂直管理，片面服從本單位領導，只對同級領導負責，不能獨立地進行審計檢查和做出公正評價。內審實施缺乏權威性，往往只是對發(fā)現的問題建議、督促整改，很少給予處罰。一些銀行機構事中復核和事后監(jiān)督，還存在一定的制度漏洞。另外，社會公眾缺乏基本的金融知識，社會監(jiān)督薄弱，加之銀行信息不透明，使銀行業(yè)不規(guī)范操作得以長期存在。

推進銀行業(yè)制度變遷，切實防范案件風險

制度變遷是人們特定的活動方式和相互關系的行為規(guī)則的變化，它意味著一種更有效的制度安排對另一種制度安排的替代過程。由于防范銀行業(yè)金融機構案件風險的制度選擇目標是明確的，為此制度變遷是必然的選擇。

（一）加快銀行業(yè)的改革步伐。完善公司治理是國有銀行改革的核心。良好的公司治理正是確保銀行利益相關者利益均衡的制度安排，它是銀行良好運作和科學管理的根源和基礎，是實現銀行價值最大化目標的制度保障。我國銀行業(yè)機構要以國際最佳做法和銀監(jiān)會頒布的改革指引為參照，以公司治理改革為核心，理清產權關系，不斷改革內部管理體制，強化財務約束和風險防范機制，建立有效的激勵約束機制，徹底轉換經營機制，從根本上防范案件風險。

（二）進一步完善內控制度。商業(yè)銀行的競爭力最終體現在內部管理水平和風險控制建設上。要針對各項業(yè)務制定全面、系統(tǒng)的政策、制度和程序，并在全系統(tǒng)范圍內保持統(tǒng)一的業(yè)務標準和操作要求。內控制度要覆蓋所有風險點，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，重點崗位、主要風險環(huán)節(jié)做到相互制約、相互制衡。對新業(yè)務、新產品更要事先制定相關規(guī)章制度以準確計算和評估風險，防患于未然。同時，對現有制度要不斷進行評估、修訂、補充和整合，確保各項制度在各部門、各層次得到貫徹執(zhí)行。

（三）提高事后監(jiān)督和內部審計的有效性。實踐證明，銀行業(yè)監(jiān)管體系中最直接、最有效的監(jiān)管是銀行業(yè)內部的自我監(jiān)督和管理。商業(yè)銀行要將事后監(jiān)督徹底獨立于前臺業(yè)務之外，形成平衡制約的關系。突出事后監(jiān)督的重點，研究不同時期犯罪分子作案特點，結合本單位實際，有針對性地查堵案件的發(fā)生�？茖W地設置內部組織機構，按照相互協調、平衡制約的原則，合理配置業(yè)務部門、管理部門和監(jiān)督部門，充分發(fā)揮內部審計部門監(jiān)督檢查的作用。要結合工作實際，建立和完善獨立的審計組織體系和規(guī)章制度，制定審計規(guī)劃、重點和方案，增強審計工作的針對性、有效性，保證內部審計的獨立性、專業(yè)性、權威性。

（四）開展案件專項治理工作。為堅決遏制案件多發(fā)勢頭，保證改革和發(fā)展的順利進行，銀監(jiān)會正在開展以加強制度建設為主要內容的防范銀行違法違規(guī)行為專項治理活動，督促銀行加強管理，從嚴治行，堅決遏制違法違規(guī)案件的發(fā)生。黑龍江銀監(jiān)局積極在轄內推動案件專項治理工作，組織深入開展系列活動，與司法部門合作，把查防違法違規(guī)案件同加強制度建設、增強遵紀守法意識、深化體制改革和建立風險管理長效機制結合起來，充分暴露、嚴厲查處各類違法違規(guī)行為，爭取在較短時間內摘掉案件多發(fā)的帽子。

（五）嚴格實施問責制。作為一種事后控制辦法，問責制具有持久的震懾力。嚴肅查處違法違規(guī)人員，要做到有案必查、有案必處，對責任人不僅要給予黨紀、政紀處分，還要給予一定的經濟處罰，涉嫌犯罪的，要依法移送司法機關。要建立案件問責制與責任追究制度，對相關責任人員追究責任。對發(fā)生的案件，不僅要依法追究直接責任人的責任，而且要按照有關規(guī)定，追究相關領導的責任。對事后監(jiān)督與內審人員同樣要實施問責制，對檢查中流于形式、敷衍了事、應發(fā)現問題而未能發(fā)現，或發(fā)現問題后隱瞞不報的，要嚴格追究其檢查責任。

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防范銀行案件重在建立長效機制

201*年8月3日15:17

[世華財訊]分析文章指出，銀行業(yè)案件高發(fā)的勢頭并沒有從根本上遏制，案件防控工作任務依然很重，加強長效機制和執(zhí)行力建設是防控銀行案件的重中之重。

據金融時報8月3日報道，分析文章指出，07年4月發(fā)生在農業(yè)銀行河北省邯鄲市分行的金庫案件，庫管員任曉峰、馬向景盜取5,100萬元庫款，數額巨大、性質惡劣，造成了極壞的社會影響。此外，一些地區(qū)、一些機構接連發(fā)生百萬元甚至千萬元以上案件。這些頻繁暴露出來的案件提醒我們，目前，銀行業(yè)案件高發(fā)的勢頭并沒有從根本上遏制，案件防控工作任務依然很重。

對于當前銀行業(yè)案件的發(fā)生，8月2日，在銀監(jiān)會舉行的“銀行業(yè)案件防控和治理工作情況通報會”上，銀行監(jiān)管一部副主任郝愛群用“同質同類案件時有復發(fā)”來形容目前大案要案仍不斷發(fā)生的形勢。

根據對07年上半年的典型案件剖析發(fā)現，發(fā)生在現金業(yè)務、代理業(yè)務、清算業(yè)務和安全保衛(wèi)領域等部位和業(yè)務環(huán)節(jié)的案件占比仍然較高。這些同質同類的案件頻繁、反復出現，充分說明在一些機構、一些業(yè)務部位，案防工作基礎還不夠牢固，案防措施貫徹還不到位，抓好重點機構，重點業(yè)務部位案件風險防控依然至關重要。

分析文章認為，銀行業(yè)案件問題，不僅是事關銀行形象的大問題，也是關乎銀行改革成敗的大問題。07年以來，按照溫家寶總理關于“建立嚴密的內部防范體系和外部監(jiān)管體系”要求，在切實鞏固前兩年案件專項治理工作成果的基礎上，銀監(jiān)會著力推動案件專項治理工作向常規(guī)性全面操作風險監(jiān)管轉化，努力完善案件防控長效機制，提出了“201*年銀行業(yè)金融機構案件總量及百萬元以上大案要案數量在201*年基礎上，總體實現雙降20%以上”的案件防控工作目標。經過銀監(jiān)會各級監(jiān)管機構和銀行業(yè)金融機構共同努力，07年上半年銀行業(yè)案件防控和治理工作取得了顯著成效。但是，正如銀行每日開門營業(yè)都可能面臨著風險隱患一樣，銀行案件是與銀行機構同步而生的。因此，防控銀行案件，加強長效機制和執(zhí)行力建設是重中之重。

在銀行經營中，依法經營、合規(guī)操作是銀行一切工作的基本要求，是每一個銀行員工應盡的基本職責。在通報會上，郝愛群針對目前的銀行案件，提出“形成案件防控的合力”的概念。即必須從提高執(zhí)行力入手，切實解決執(zhí)行走樣、監(jiān)督走神、貫徹走調等執(zhí)行力不足問題，增強執(zhí)行的針對性，把抓查防案件與抓追究責任統(tǒng)一起來，推進合規(guī)文化建設。重點在于把合規(guī)經營理念貫穿到員工的日常行為之中，使之成為自覺的習慣；重點在于把立規(guī)建制的工作做實、做細，把操作風險管理的各項措施真正細化落實到每一個環(huán)節(jié)、每一個崗位、每一個節(jié)點。

根據目前的統(tǒng)計，當前，案件仍然多發(fā)于基層營業(yè)機構，作案人員主要集中在基層負責人、重要崗位人員和重要業(yè)務經辦人員，信貸、儲蓄和現金管理等業(yè)務崗位仍然是案件高發(fā)的主要風險部位。特別是由于一些基層營業(yè)機構管理不到位，許多案件盡管作案人手段簡單、直接，但能屢屢得逞，甚至隱瞞數年。從案件資金用途看，作案人挪用、侵占資金主要是用于經商辦企業(yè)、炒股和購買彩票，或者是用于個人揮霍。

對于此類現狀，一些專家分析，其根本在于滋生案件的體制機制、內控管理等深層次問題尚未根本解決。突出表現在：一些銀行業(yè)金融機構，特別是部分基層機構經營指導思想不端正，重業(yè)務發(fā)展、輕內部管理；機構組織體系、(0)

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